人民代表大会制度是中华人民共和国的根本政治制度。但在新中国成立之初，召开普选的人民代表大会条件还不具备，民主政治建设是从创造和运用各界人民代表会议这种组织形式开始的。 

　　在接管城市的初期，由于尚未建立广大的群众联系，各地在新解放城市首先由军管会或临时市政府邀请一些具有团体代表性的人士，成立各界代表会，就各项政策及一切市政问题向各界代表会征询意见，经过讨论和建议，再作出最后决定，付诸实施。中共中央认为，在进城之初，考验我们能否管理好城市的决定力量，是党的政策掌握了群众，也就是说服了群众拥护党的政策。要使这一决定力量形成起来，党所领导的人民代表会议是我们的组织武器。

　　毛泽东非常重视召开各界人民代表会议的工作。在中央人民政府成立后的头一个月，他先后向各中央局、分局批转了上海松江县、华北各城市召开各界人民代表会议的经验，要求“请即通令所属一律仿照办理”。毛泽东指出：如果全国一千几百个县都能开起全县各界人民代表会议，并能开得好，“那就会对于我党联系数万万人民的工作，对于使党内外广大干部获得教育，都是极重要的。”1949年11月27日，中共中央发出指示，要求新解放地区必须将市、县各界人民代表会议看成是团结各界人民，动员群众完成剿匪反霸、肃清特务、减租减息、征税征粮、恢复与发展生产、恢复与发展文化教育直至完成土地改革的极重要的工具，一律每三个月召开一次。12月2日，中央人民政府委员会第四次会议分别通过省、市、县各界人民代表会议组织通则，要求各地迅速召开地方各级各界人民代表会议，以发扬民主，加强人民政权的建设，使地方人民政府更加联系并依靠各阶层人民推动各项工作。

　　根据中央的指示和批转的经验，各地召开各界人民代表会议时，大都以当前生产上的重要问题为议题，包括原料供应、产品销售、劳资关系调整以及煤、粮配给等城市生活中的紧迫问题，经过各界代表集思广益，多方协调解决。共产党领导的民主建政，对于一些受过英美式教育和西方民主政治影响的社会人士来说，是一种别开生面的教育。比如，时为清华大学教授的费孝通曾经对共产党能否实行民主表示过怀疑，但是他参加了北平市第一届各界代表会议，看到参加会议的，有穿制服的，穿工装的，穿短衫的，穿旗袍的，穿西服的，穿长袍的，还有戴瓜皮帽的——这许多一望而知不同的人物，都在一个会场里一起讨论问题。毛泽东参加会议并讲话，还宣读了随身带来的一封人民来信，反映物价高、捐税多和失业等问题，当场交给会议处理。各界代表提交的提案多达248件，大都是社会生活中迫切需要解决的问题，也提交会议审议、处理。亲历了这一切，费孝通深感上了一堂“民主课”。通过召开各界人民代表会议，人民群众学习了如何行使当家作主的权利，在民主素质、民主程序等方面得到培养和训练。

　　党的七届三中全会十分重视民主建政工作，强调必须认真开好足以团结各界人民共同进行工作的人民代表会议，人民政府的一切重要工作都应交人民代表会议讨论，并作出决定。为了将召集人民代表会议的工作在民主的基础上推进一步，1951年2月，刘少奇在北京市第三届人民代表会议上讲话指出：人民代表会议与人民代表大会制度，是我们国家的基本制度，是人民民主政权的最好的基本的组织形式。他指出，开好人民代表会议是当前一项重要的政治建设任务。我们国家的民主化，与国家的经济建设、人民经济事业的发展以及国家的工业化是不能分离的，并鲜明地提出，“我们的基本口号是：民主化与工业化！”

　　随着社会秩序的基本安定、群众组织程度的提高和经验的积累，1951年4月，政务院发出《关于人民民主政权建设工作的指示》，明确指示：各级人民政府必须依照各级人民代表会议组织通则，按期召开各级人民代表会议，其中大城市每年至少须开会三次，县至少须开会两次；各级人民政府的一切重大工作，应向各该级人民代表会议提出报告，并在代表会议上进行讨论与审查；一切重大问题应经人民代表会议讨论并作出决定；凡尚未代行人民代表大会职权的县、市各界人民代表会议，应积极创造条件，以便迅速代行人民代表大会的职权。同时，政务院还发出指示，要求在十万人口以上的城市召开区人民代表会议。

　　根据上述指示，各地加紧进行民主政权的建设工作。这时，在社会基层组织已经初步建立起来的城市，以及土地改革已经完成的乡村，人民开始能够选出自己的代表。各地召开的各界人民代表会议中，由人民直接或间接选举的代表比例逐渐增多，由团体推派和政府特邀的代表比例逐渐减少。到1951年10月，全国大多数省、市、县召开了人民代表会议，其中有17个省、69个市、186个县的人民代表会议代行人民代表大会的职权，通过民主选举的方式，正式产生各该级人民政府。到1952年底，人民代表会议已经形成一项经常的制度，在全国各地自下而上地建立起来。实践证明，各界人民代表会议是从进城之初临时的军事管制制度，逐步过渡到正式选举的人民代表大会制度的适当形式，是实行民主集中制的人民代表大会的雏形。它为党和人民政府进一步加强国家的民主政治建设积累了可贵的经验。

　　中共中央党史研究室著：《中国共产党历史》（第二卷）（1949-1978），中共党史出版社2011年1月版